Название: Актуальные проблемы развития социально-экономических систем в современных условиях - Научное пособие (М. Н. Кондратьева, Е. В. Баландина, С. А. Глухова)

Жанр: Экономико-математический

Просмотров: 1298


1.3.   развитие методологических аспектов института саморегулирования жкх

 

Исследование процесса реформирования жилищно- коммунального хозяйства (ЖКХ) свидетельствует о том, что в на- стоящее время в подавляющем большинстве муниципальных образо- ваний Российской Федерации отсутствует четкая и обоснованная сис- тема взглядов по вопросам управления ЖКХ, необходимости, путях, и возможностях повышения эффективности управления этой отрас- лью. Данная ситуация объясняется рядом факторов, как объективно- го, так и субъективного характера. Проблемы ЖКХ связаны с эконо- мической нестабильностью в стране в целом, слабостью местного са- моуправления, неразвитостью конкуренции, высоким износом основ- ных фондов, отсутствием четкой и последовательной позиции госу- дарства в сфере разграничения полномочий между различными уров- нями публичной власти.

Развитие экономической теории позволяет, на наш взгляд, при- менить методологию институционального анализа к исследованию проблем управления жилищно-коммунальным хозяйством. Поскольку институциональная экономика является новой отраслью экономиче- ской науки, до сих пор не устоялось точное и одновременно общепри- знанное определение «институт», характеризующее   исторический процесс как диалектику институциональных структур. Тем не менее, понятие института заняло прочное место в языковом обиходе. В лите- ратуре встречаются следующие определения «института»1:

 «Институт является некой системой норм, служащих определен-

 

ным целям, а также инструментов, гарантирующих выполнение норм.

 

Целью при этом является определенное поведение индивидуумов».

 

 «Институты представляют собой правила игры в обществе или, выражаясь формально, придуманные людьми ограничения собствен- ных действий».

 «Институты представляют собой правила для принятия реше- ний индивидуумами в повторяющихся   ситуациях с участием не- скольких персон. Это правило признается всеми индивидуумами, ко- торые на основе этого правила вырабатывают определенные ожида- ния относительно поведения других субъектов».

 «Институты  представляют  собой  общественно  санкциониро- ванные ожидания в отношении поведения и действий одного или не- скольких индивидуумов» и т. д.

В институционально-эволюционной теории Веблена понятие института рассматривается как нечто расплывчатое. Веблен избрал в качестве единицы анализа институты, которые имеют возможность адаптации к изменениям среды2.

 

1 Боннет, А. А. Теории экономической мысли / А. А. Боннет, А. Р. Тумашев. – Гиссен-

Казань, 2003. – С. 195.

2   Данилова,  Т.  Н.  Институциональный  анализ  функционирования  инвестиционного рынка / Т. Н. Данилова. – Н. Новгород, 2002. –  С. 9.

Идеи Веблена получили развитие в «Эволюционной теории эко- номических изменений» Р. Нельсона и С. Уинтера3, в соответствии с которой исходная институциональная структура принимается задан- ной, и применительно к ней рассматриваются возникновение и рас- пространение новых институтов. Институционалисты не склонны считать, что все индивиды и экономические субъекты обладают пол- ной информацией о цене, товарах, рыночной конъюнктуре, потреби- тельском спросе, которые помогают принять наивыгодные решения. Они рассматривают более реалистичный вариант, при котором инди- вид, фирма, государство вынуждены действовать в условиях неопре- деленности.

По теории Веблена  положение человека в обществе  определяет частная собственность, которая и является средством увеличения его влияния.

Данное положение учитывает новый институционализм, в част- ности, в  теории трансакционных издержек Р. Коуза и О. Уильямса допускается непредсказуемая динамика в поведении экономических субъектов, что позволяет бороться со сложностью объекта.

Значение институтов в рыночной экономике достаточно четко охарактеризовал Р. Коуз в своей Нобелевской лекции: «…никакая ма- ло-мальски осмысленная рыночная экономика невозможна без соот- ветствующих институтов».4

В дальнейших исследованиях природы фирмы большое внима- ние уделяется приобретению и применению знаний. При этом боль- шое  значение придается роли органов управления. Новый институ- ционализм вводит понятие открытая система, находящаяся во взаи- модействии со средой. Мы видим, что новый институционализм ос-

 

3  Nelson, R. An Evolutionari Theory of Economic Change / R. Nelson, S. Winter. – Cam- bridge: Harvard University Press, 1982.

4 Коуз, Р. Институциональная структура производства: Нобелевская  лекция / Р. Коуз //

Природа фирмы. –  М. : Дело, 2001. – С. 343.

новывается на системном подходе, делая понятие открытой системы доминирующим.

Рассматривая институты, можно выделить ряд факторов, от ко- торых зависит их производство: ожидаемые выгоды заинтересован- ных агентов от введения новых правил; исходное институциональное состояние  (status quo); точность и полнота получаемой информации об экономических изменениях и возможных реакциях на предпола- гаемые новшества; степень адаптационной готовности общества и др.

Институты выступают фактором дополнения рынка там, где он существует в несовершенном виде, а его функционирование осложня- ется ограниченным числом участников, неполнотой информации или иными причинами. Рынок  жилищно-коммунальных услуг в России отвечает указанным особенностям.

Проблемы предприятий жилищно-коммунального комплекса обусловлены недостаточно эффективной системой управления, тяже- лым финансовым положением, высокими затратами, отсутствием экономических стимулов снижения издержек при оказании услуг, а следовательно – мотивации к эффективной работе. В  отрасли наблю- дается высокая степень износа основных фондов, большие потери энергоресурсов, недостаточный уровень квалификации специалистов отрасли.

Управление призвано стать одной из отправных точек роста эко- номики страны и обеспечить реальное улучшение условий жизни граж- дан. Именно благодаря управлению жилье может и должно стать ком- фортным, и важное значение в этом, отводится механизмам саморегу- лирования профессиональной и предпринимательской деятельности.

История становления института саморегулирования бизнеса бе- рет свое начало в странах с развитой рыночной экономикой девятна- дцатого столетия. Известно, что первая саморегулируемая организа- ция (СРО) возникла в США в 1889 г. – решением конгресса была соз- дана «Межштатная торговая ассоциация», которая получила статус

независимого органа административной власти и взяла на себя функ- ции регулирования торговли между отдельными штатами. Позднее аналогичные ассоциации стали появляться и в Европе.

Постепенно стали создаваться всевозможные профессиональные объединения юристов, нотариусов, аудиторов, арбитражных управ- ляющих, профессиональных участников фондовых рынков, которые разрабатывали этические и специальные стандарты своей деятельно- сти, формировали механизмы контроля за выполнением этих правил. Тем самым СРО не только защищали интересы собственных членов, но и способствовали повышению качества своей профессиональной деятельности и снижению количества правонарушений в сфере пред- принимательства.

В России при переходе к рыночным отношениям регулирование рынка по инерции сохранялось за государством, что вылилось в регу- лирование рынка через лицензирование огромного количества видов предпринимательской и профессиональной деятельности и влияние на рыночные отношения посредством многочисленных приказов и инструкций. Создаваемые в этих условиях объединения предприни- мателей превращались в мощные лоббистские структуры, отстаи- вающие интересы своих групп перед чиновниками или становились своеобразными «клубами по интересам». Опыт реального саморегу- лирования рынка в различных сферах деятельности практически от- сутствовал. Такое регулирование не отвечало реальным интересам потребителей товаров/услуг, поскольку и государственное регулиро- вание, и объединения предпринимателей не гарантировали потреби- телям требуемый уровень качества и не несли правовой и финансовой ответственности за возможный ущерб. В этой связи, государством было принято принципиальное решение – переложить накопленный мировой опыт по саморегулированию в норму закона, для того чтобы предоставить объединениям предпринимателей в России возможность эффективно представлять интересы своих членов не только перед го-

сударственными органами власти, но и перед потребителями. После долгих перипетий в декабре 2007 года был принят Федеральный за- кон «О саморегулируемых организациях», позволивший перейти к началу работ по созданию полноценных схем саморегулирования в различных сферах и областях деятельности.

В          соответствии с          Федеральным            законом          №        315-ФЗ           от

 

01.12.2007 г. саморегулируемой организацией признается некоммерче- ская организация, созданная в целях саморегулирования, основанная на членстве, объединяющая субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющая субъ- ектов профессиональной деятельности определенного вида.

Основная цель введения института саморегулирования состоит, с одной стороны, в проведении разграничения между государственным регулированием и регулированием со стороны профессиональных и предпринимательских объединений с целью создания условий для формирования таких институтов, которые смогли бы реально проти- востоять административному давлению на бизнес, создавать эффек- тивные механизмы финансовой и правовой ответственности перед потребителем, а с другой, – построить правильную коммуникацию в системе «Власть» - «Бизнес» - «Общество», обеспечивающую условия для принятия сбалансированных управленческих решений и придаю- щих всем участникам дополнительные возможности в реализации своих интересов (рисунок 1.6).

Таким образом, очевидные преимущества института саморегу-

 

лирования связаны с тем, что:

 

- стандарты и правила саморегулирования, как правило, гибче норм, устанавливаемых государством, легче адаптируются к изме- няющимся условиям;

- участники рынка (члены СРО) имеют больше легальных воз-

 

можностей воздействовать на нормотворчество и на политику органи-

заций саморегулирования, чем на политику государственных органов, в том числе путем представительства в руководящих органах органи- заций саморегулирования и т.д.

В тоже время необходимо учитывать и возможные недостатки са-

 

морегулирования (табл. 1.11).

 

Сорегулирова-

ние

 

БИЗНЕС

- Правила игры

- Репутация

 

 

СРО

 

ВЛАСТЬ

- Социальные гарантии

- Ответственный производитель

 

 

Соци- альная ответ-ть

 

ОБЩЕСТВО

- Ответственный производитель

Рынок товаров услуг

 

 

Рисунок 1.6. Саморегулирование в системе управленческой коммуникации

«Власть» - «Бизнес» - «Общество»

 

Таблица 1.11

Преимущества и недостатки саморегулирования и саморегулируемых организаций

 

Саморегулирование

Преимущества

Недостатки

1.  Разработка собственных правил, норм и стандартов деятельности, позволяющих

заполнить пробелы  в законодательстве.

2.  Эффективное взаимодействие в орга- нами государственной власти, лоббирова- ние интересов профессионального сооб- щества.

3.  Экономия бюджетных средств на регу- лирование отрасли и сокращение админи- стративных барьеров.

4.  Соблюдение кодексов этики.

1.  Отсутствие гарантий безопасности и эффективного развития рынка в условиях

ограниченной конкуренции.

2.  Недоверие со стороны общества к спо- собности предпринимателей самостоя- тельно обеспечивать регулирование и кон- троль за соблюдением установленных правил и норм, защищать интересы обще- ства и предпринимателей одновременно.

3.  Невозможность распространить требо- вания СРО на аутсайдеров в условиях добровольного вступления в СРО.

Окончание табл. 1.11

 

Саморегулируемые организации

Преимущества

Недостатки

1.Предъявление единых требований и кри- териев к вступлению новых организаций в СРО, повышение качества отбора участ- ников

2.Эффективное использование творческо-

го и профессионального потенциала уча-

стников СРО.

3.Создание эффективного механизма вы- явления недобросовестных, неквалифици- рованных участников управления жилыми многоквартирными домами в целях вытес- нения их с рынка.

4.Возможность создания компенсационно-

го фонда.

5.Осуществление мониторинга членов со-

общества и раскрытие правонарушений.

6.Оспаривание актов и решений органов власти, нарушающих права и законные интересы СРО или ее членов.

7.Возможность поддерживать институ- циональное и организационное развитие в других сферах деятельности (поддержка развития гражданских институтов и соци- ально-направленного бизнеса).

1. Возможность трансформации в картели путем завышения требований  вступления в СРО.

2. Удорожание процесса вхождения в от-

расль.

3. Лоббирование интересов членов только

«своей»  СРО.

4. Увеличение объема отчетности для участников СРО.

 

 

На настоящий момент в Российской Федерации действуют само- регулируемые организации арбитражных управляющих, аудиторов, оценщиков, кадастровых инженеров, саморегулируемые организации в сфере строительства, проектирования и изыскания, энергетического обследования, теплоснабжения и др.  По состоянию на 1 ноября 2010 года в России зарегистрировано 634 саморегулируемые организации, около 500 из которых действуют в отраслях с обязательным членст- вом участников рынка (сфера строительства, деятельности арбитраж- ных управляющих, оценочная и аудиторская деятельность и др.).

Сравнительно новым видом саморегулируемых организаций яв- ляется СРО в сфере управления недвижимым имуществом, как жилого, так и нежилого предназначения.

В настоящий момент в Государственном реестре СРО зарегист- рирована 71 саморегулируемая организация в сфере жилищно- коммунального хозяйства, 16   из которых представляют регионы Приволжского федерального округа. Некоторые саморегулируемые организации носят межрегиональный статус и объединяют управ- ляющие организации разных субъектов РФ. Это позволяет с уверен- ностью говорить о распространении института саморегулирования по всей России.

Переход от государственного регулирования к внутреннему са- моконтролю профессиональных участников рынка жилищно- коммунальных услуг несомненно свидетельствует о качественно но- вом уровне развития российского экономического сообщества. Повышается конкурентоспособность и самоответственность управ- ляющих организаций, выносятся на обсуждение с органами власти наиболее актуальные проблемы рынка жилищно-коммунальных ус- луг. Непрерывно ведется поиск новых механизмов и способов реше- ния таких проблем. Главное, что действующее федеральное законода- тельство позволяет саморегулируемым организациям вести открытый диалог с властными структурами в целях совершенствования сло- жившихся правоотношений в регулируемой отрасли рынка, в целях защиты прав и законных интересов своих членов.

В настоящий момент одни субъекты уже принимают активное участие в развитии саморегулирования, другие пока только осмысли- вают его сущность и преимущества.

Представляется, что инициатива создания СРО управляющих ор- ганизаций всегда должна принадлежать самим управляющим органи- зациям. Согласно Федеральному закону № 315-ФЗ «О саморегули- руемых организациях» вмешательство государства в процесс саморе- гулирования ограничивается только осуществлением регулирования федеральными законами и ведением государственного реестра само- регулируемых организаций. Федеральные, региональные органы го-

сударственной власти или органы местного самоуправления не имеют права на инициативу в создании или на прямое руководство СРО.5

После принятия Федерального закона №315-ФЗ «О саморегули- руемых организациях» в Российской Федерации продолжается актив- ная законотворческая работа по конкретизации правовой базы для са- морегулирования в различных сферах, в том числе и в сфере управле- ния недвижимым имуществом.

В законопроекте № 395919-5 «О регулировании деятельности по управлению многоквартирными домами» (далее Законопроект), вне- сенному на рассмотрению в Государственную Думу РФ, содержится требование об объединении в СРО управляющих организаций не ме- нее чем 100 индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, что свидетельствует о желании иметь в Российской Федерации только немобильные региональные СРО в сфере управления много- квартирными домами (МКД). В этом случае возможности создания альтернативных СРО на практике будут сведены к нулю. При ожи- даемом административном сопровождении процесса создания (в ча- стности, подбор персонального состава руководящих органов, уста- новление сложных процедур обсуждения и принятия решений) такие СРО будут очень далеки от самих управляющих организаций. Они могут стать инструментом для осуществления органами региональной власти своего административного давления.

Для сравнения: Федеральный закон № 315-ФЗ устанавливает не- обходимость объединения в составе СРО в качестве ее членов не ме- нее 25 субъектов предпринимательской деятельности (п. 1 ч. 3 ст. 3), а Градостроительный кодекс РФ для СРО в области инженерных изы- сканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строи- тельства — не менее 50 индивидуальных предпринимателей и (или)

 

5 Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организаци-

ях».

юридических лиц.     В          связи   с          этим    предложения законопроекта

 

№  395919-5  по  централизации  саморегулирования  представляются чрезмерными.

Согласно Федеральному закону № 315-ФЗ в общем случае член- ство в СРО является добровольным. Законодательство Российской Федерации пока не обязывает управляющие организации вступать в какие-либо саморегулируемые организации.

Самым важным по своему потенциальному влиянию на перспек- тиву совершенствования отношений по управлению мно- гоквартирными домами является предложенное законопроектом из- менение, касающееся обязательного членства управляющей органи- зации в СРО. Если этот проект будет принят, то собственникам по- мещений можно будет заключать договор управления многоквартир- ным домом только с управляющими организациями, являющимися членами СРО. Это означает, что исключение из СРО будет являться основанием для расторжения договора управления независимо от во- ли общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. Это неоправданно жесткое ограничение для складывающегося рынка управления многоквартирными домами.

Сегодня важно сохранить тенденцию к началу понимания собст- венниками помещений в многоквартирных домах того, что теперь они должны принимать решения в отношении своей долевой собственно- сти и быть ответственными за эти решения. Если же законопроект бу- дет принят, то управляющая организация, имеющая единичные пре- тензии при управлении десятками домов, может быть исключена из СРО. Причем воля собственников всех остальных управляемых ею домов будет проигнорирована, и им придется менять управляющую организацию, даже если у них нет никаких претензий. Это идет враз- рез с предоставлением всей полноты власти в доме общему собранию собственников помещений.

Есть  все  основания  предполагать,  что  принятие  законопроекта

 

№ 395919-5 сделает невозможным управление многоквартирными домами малыми предприятиями. Вряд ли они смогут выполнить тре- бования об обязательном страховании (с минимальным размером 500 тыс. руб.) гражданской ответственности за причинение вреда жизни или здоровью граждан, имуществу граждан и организаций, включая общее имущество в МКД, а также о минимальном взносе в компенса- ционный фонд СРО в размере 100 тыс. руб. По мнению авторов такие ограничения идут вразрез с государственной политикой в сфере экономики.

В условиях зарождения рынка управления МКД, начала деятель- ности СРО на основании добровольного членства, когда еще неясно, какие будут приняты стандарты и правила различных СРО и на- сколько эффективно будет осуществляться воздействие СРО на своих членов, постановка вопроса об упразднении госконтроля и введении обязательного членства управляющих организаций в СРО пред- ставляется непродуманной и преждевременной.

Создание саморегулируемых организаций призвано постепенно сократить государственный контроль за рынком и повысить его эф- фективность. Это достижимо при условии, что саморегулирование деятельности управляющих организаций будет вводиться по инициа- тиве самих участников рынка и позволит упорядочить на основании принятых стандартов и правил саморегулируемой деятельности уча- стников рыночных отношений по управлению многоквартирными домами.